中央银行应对气候变化的政策与行动
发布时间：2026-01-28 10:36:00| 浏览次数：
近年来，随着中央银行应对气候变化的理论探讨日益成熟，越来越多的中央银行已将绿色与气候因素纳入政策框架，积极探索可行的行动路径。在此背景下，本文聚焦各国央行的具体实践，系统梳理、分类并总结了其已采取的政策措施。总体而言，这些举措可归纳为四大类：货币政策工具、审慎监管和监督政策、其他激励约束措施以及以身作则行动。
（一）投资践行绿色可持续理念。一是绿色量化宽松政策。绿色量化宽松政策是一种非常规货币政策，指的是央行通过主动购买绿色债券等绿色金融资产，或调整资产持仓结构（如减持高碳资产），引导市场资金流向绿色低碳领域。如今，对于央行是否应当采用绿色量化宽松政策仍存争议，议论焦点在于是否会打破“市场中性”原则。但部分欧元地区国家央行已付诸实践，如欧央行将公司债券购买计划向绿色低碳发行人倾斜、英国央行的“绿色化”公司债券购买计划（CBPS）、匈牙利央行的绿色抵押债券购买计划等。以欧央行为例，2022年7月，欧央行宣布将“气候”因素纳入企业部门购买计划（CSPP），以逐步降低其公司债券持有量的碳排放。
二是外汇储备管理的绿色可持续。目前，欧央行、匈牙利央行、瑞典央行、中国香港金管局、新加坡金管局、新西兰央行、韩国央行等诸多中央银行已将绿色、可持续、环境、社会和公司治理（ESG）、负责任投资理念融入外汇储备管理，旨在兼顾风险管理和绿色收益优化。比如，瑞典央行在外汇储备构成中将碳足迹纳入考量，在外汇储备用途允许的范围内，尽可能在不大幅降低回报或增加风险的情况下限制总体碳足迹。这意味着，瑞典央行近年来基于可持续性对其持有的资产进行了一些调整，且在新资产纳入外汇储备之前，瑞典央行也会根据可持续性因素进行评估。
三是养老金管理纳入负责任投资原则。部分中央银行负责管理养老储备基金或养老金体系投资，并逐步将可持续与负责任投资原则融入其管理框架。比如，自2018年起，法国央行对其全权管理的自有基金和养老金组合率先采用负责任投资方法，随后逐步将这一策略扩展至所有以欧元计价的投资组合；挪威央行投资管理机构管理的挪威政府全球养老基金不仅实行负责任投资，还将投资活动与全球净零排放目标保持一致。
（二）绿色信贷分配政策。绿色信贷分配政策一方面通过优惠利率等实质性激励，有效降低绿色项目融资成本，另一方面也向市场释放出清晰的政策信号，引导金融机构加大对绿色金融业务的关注与投入。目前，这类政策工具的主要形式包括绿色再贷款与绿色再贴现。
绿色再贷款核心机制是中央银行通过提供定向流动性供给与成本激励，引导金融资源精准、高效地流向绿色低碳领域，从而有效压降绿色产业的整体融资成本。中国人民银行推出的碳减排支持工具和支持煤炭清洁高效利用专项再贷款均是此类政策的典型代表。以碳减排支持工具为例，该工具于2021年11月由中国人民银行联合国家发展改革委、生态环境部创设，支持初期覆盖清洁能源、节能环保、碳减排技术三大碳减排重点领域。在操作机制上，碳减排支持工具采用“先贷后借”直达模式，金融机构自主决策、自担风险向符合条件的碳减排项目发放优惠利率贷款，完成贷款投放后，金融机构可提交再贷款申请，中国人民银行按贷款本金的60%提供优惠资金支持，利率为1.75%。2026年1月15日，中国人民银行宣布正式拓展碳减排支持工具的支持领域，将节能改造、绿色升级、能源绿色低碳转型等具有直接碳减排效应的项目纳入支持范畴。这一调整不仅扩大了政策的惠及面，更强化了政策对实体经济全面绿色转型的牵引作用，是进一步做好绿色金融大文章的重要举措。
绿色再贴现是中央银行针对商业银行持有的合格绿色票据提供的优惠再融资政策。当前采用此类工具的央行相对较少，但中国人民银行各分支机构已进行了一系列有益尝试（见表）。例如，2021年中国人民银行成都分行推出了“碳减排票据再贴现专项支持计划”，引导金融机构运用央行再贴现资金，加强对碳减排企业的融资支持。
（三）绿色和气候因素纳入抵押品框架。抵押品框架可以看作央行的“当铺”规则，它界定了商业银行向央行申请贷款时所能提供的合格担保品范围，涵盖合格资产的种类、适用的折扣率（haircut）、信用评级、流动性等方面标准。因此，抵押品框架不仅是央行实施货币政策的基础操作，也是重要风险管控工具。同时，由于商业银行通常会优先持有符合央行抵押品要求的资产，这一框架也具备显著的市场引导功能。目前，已有中央银行尝试将绿色和气候因素融入抵押品框架，形式包括以下几种。
一是将绿色资产纳入抵押品框架，以提升其对商业银行的吸引力。例如，2018年，中国人民银行将绿色信贷与绿色债券纳入中期借贷便利（MLF）担保品范围，包括不低于AA级的绿色金融债券，AA+、AA级公司信用类债券（优先接受涉及小微企业、绿色经济的债券）以及优质的绿色贷款。
二是将绿色优惠折扣纳入抵押品框架，改善绿色资产的流动性和降低其融资成本。典型例子是匈牙利央行于2021年推出的绿色证券优惠折扣政策，为绿色证券抵押品提供20%的优惠折扣，并且，匈牙利央行在2022年进一步规定，将可持续性信息披露作为该政策的先决条件。
三是通过“气候因子”调整抵押资产价值，旨在降低气候风险。比如，2025年7月，欧央行宣布将在2026年下半年将“气候因子”引入抵押品框架，通过该因子动态调整公司债券抵押品价值，调整幅度取决于每项资产面临的气候转型风险。从政策影响来看，当前，欧央行交易对手借款水平较低且公司债券作为抵押品使用相对有限，预计“气候因子”对交易对手的实质性影响较为有限。但该政策释放出强烈的信号，将引导金融机构将资金更多地投向绿色产业，也意味着未能积极推动绿色转型的企业可能面临融资支持的减弱。
其他形式还有诸如英国央行将建筑物能源效率标准引入住房抵押贷款抵押品，即作为抵押品的住房抵押贷款的资格标准和折扣率受建筑物能源效率表现的影响。
（四）绿色差异化准备金。部分中央银行实施了绿色差异化准备金政策，对于绿色资产占比较高的银行规定较低的准备金要求，由此引导银行将信贷资源投向绿色领域。比如，2010年，黎巴嫩央行规定绿色贷款份额较高的商业银行享受较低的准备金要求，而银行的绿色融资项目需经黎巴嫩能源保护中心认证并颁发可再生能源生产和建筑节能证书。
（一）资本要求纳入气候因素。将气候因素纳入资本要求已有多年的理论探讨，相关措施包括气候系统性风险缓冲、绿色差异化资本要求等。然而，当前关于气候因素如何整合进资本要求框架仍存争议。对于监管机构而言，设计并推行气候相关的资本要求工作极为复杂，不仅技术难度高，还面临较大的政治挑战。正因如此，目前全球范围内真正实施此类政策的中央银行寥寥无几。一个典型实践是匈牙利央行将“绿色支持因子”引入抵押贷款资金充足率（MFAR）指标。MFAR的定义是居民住房抵押贷款为担保所筹集的长期资金除以剩余期限超过1年且未偿还的居民住房抵押贷款净余额（目前最低要求为25%）。2021年，匈牙利央行决定将绿色抵押债券、绿色抵押贷款再融资等绿色资金纳入MFAR，具体方式是：若绿色抵押负债的原始期限达到至少5年，则在计算MFAR指标时可将其赋予1.5倍的权重。该政策不仅能够激励绿色抵押债券发行、推动绿色房地产融资抵押贷款的普及，同时，由于绿色抵押债券往往拥有良好的风险评级，故对于维护金融稳定也产生积极影响。
中国人民银行虽未直接实施绿色资本要求相关措施，但在跨境融资宏观审慎框架下对绿色跨境融资项目有所倾斜。2016年，中国人民银行发布《关于在全国范围内实施全口径跨境融资宏观审慎管理的通知》，提出建立宏观审慎规则下基于微观主体资本或净资产的跨境融资约束机制，要求企业和金融机构开展跨境融资按风险加权计算余额，风险加权余额不得超过上限。2025年，国家外汇管理局决定在上海、北京等16个省（市）开展绿色外债业务试点，鼓励非金融企业将跨境融资资金用于绿色或低碳转型项目。试点政策主要针对境内非金融企业从非居民融入本、外币资金且专项用于支持符合中国人民银行等部门相关规定条件的绿色或低碳转型项目，允许这类项目更少占用企业全口径跨境融资风险加权余额，从而扩大投资绿色发展或低碳转型项目企业的跨境融资规模上限，同时，相关外债登记由银行直接办理，提升绿色外债业务办理便利化水平，有利于吸引全球金融资源向我国绿色低碳发展等领域有序聚集。
（二）加强风险管理体系的监督检查。许多中央银行依据巴塞尔委员会《气候相关金融风险有效管理和监管原则》的指引，正优先通过第二支柱（监督检查）强化对金融机构气候风险管理的监管，举措包括：
一是将气候因素纳入第二支柱附加资本要求。例如，匈牙利央行在2021年推行的绿色融资优惠资本要求计划，对于符合条件的环境可持续企业和市政贷款，将部分或全部免除其第二支柱资本要求，为期5年。该计划涵盖范围最初仅为可再生能源生产融资（根据欧盟分类标准的定义）、购买（投资）绿色债券，之后逐步扩大至电动汽车、可持续农业与食品加工产业等可持续经济转型行业融资活动。
二是将气候因素纳入监管检查与评价程序（SREP）。例如，欧央行将气候压力测试结果及其关于气候与环境风险管理专题审查结论以定性方式纳入其2022年SREP，少数银行的SREP评分受到影响，并进一步影响了其第二支柱资本要求。
三是发布气候风险管理指南。这是中央银行采用的普遍方式，旨在引导金融机构将气候风险纳入现有风险管理体系，进而提升气候风险的识别、评估、管控、监测与报告能力。比如，新加坡金融管理局于2020年发布《金融机构环境风险管理指南》，指导金融机构将环境风险因素整合进治理与战略、风险管理及信息披露机制中。
（三）提高气候相关信息披露要求。一些中央银行出台了气候相关信息披露标准，通过社会监督和市场约束督促金融机构完善气候风险管理。相关实践如中国人民银行的《金融机构环境信息披露指南》、巴西央行的《社会、环境和气候相关风险披露新规》、印度央行的《2024年气候相关金融风险披露框架》草案、肯尼亚央行的《银行业气候风险披露框架》等。总体来看，这些披露规则与国际可持续发展准则理事会（ISSB）等的可持续披露准则保持了较高的一致性，均要求机构围绕治理、战略、风险管理、指标和目标等维度进行披露。但同时呈现出两个特性：一是重视金融机构的投融资碳核算，如肯尼亚央行的气候风险披露框架明确将融资排放列为“优先指标”；二是鼓励金融机构开展气候风险情景分析和压力测试并进行相应披露。此外，也有中央银行发布了金融产品层面的气候信息披露规范，如新加坡金管局的《CFC 02/2022 零售ESG基金披露和报告指南》，主要目的在于降低“漂绿”风险。
（四）气候风险情景分析和压力测试。气候风险情景分析与压力测试正日益成为中央银行评估金融体系气候韧性、支撑宏观审慎决策的重要工具。从全球实践来看，不同国家和地区的测试方案存在显著差异。在测试频率方面，部分央行已形成定期测试机制，如欧央行自2021年起已连续四年开展气候风险压力测试；在测试维度方面，覆盖金融系统层面（如欧央行全经济范围气候风险压力测试）与主要机构层面（如新西兰央行2023年对五大银行的气候压力测试）；在关注气候风险类型方面，部分侧重气候转型风险（如中国人民银行两次针对气候转型风险的压力测试），部分同时涵盖转型风险与物理风险（如日本央行2022年气候风险压力测试）；在金融风险类别方面，多数聚焦信用风险，部分也开始纳入市场风险评估（如欧央行与加拿大央行）。尽管各地测试框架存在差异，但其根本目标一致，均为评估金融体系在气候变化下的稳定性。测试也基本得出了相似结论：气候风险虽对金融系统构成显著冲击，但在具备充足资本缓冲的情况下，金融体系具备吸收和应对气候风险损失的能力。
同时，中央银行也支持金融机构依据自身能力循序渐进地开展气候风险情景分析和压力测试。比如，欧央行《气候相关环境风险指南——风险管理和披露相关监管期望》希望存在重大气候和环境风险的各大银行使用气候风险压力测试评估风险对业务战略的影响；中国人民银行《金融机构环境信息披露指南》建议金融机构通过情景分析或压力测试量化环境因素对金融机构自身或投资标的的影响。在政策指引下，中国、欧盟、美国等的主要商业银行均已自主开展过测试。
气候风险情景分析与压力测试仍是一个较新的领域。受制于数据缺口与建模能力不足，加上气候风险的不确定性和传导链条复杂等特点，当前测试仍存在诸多局限。但从发展趋势上看，正呈现覆盖的风险类型、资产类别和交易对手范围不断拓宽，情景设计趋于“本土化”并兼顾短期与长期视角，评估模型由宏观向中观、微观逐层深化，风险传导分析从第一轮效应延伸至第二轮效应等特点。常态化测试已成为主流方向，且已有部分央行开始有效运用测试结威廉希尔williamhill果，例如欧央行将“气候因子”纳入抵押品框架时便参考了相关测试成果。随着数据基础与建模能力的提升，气候风险情景分析与压力测试的参考和应用价值将不断增强。
（五）绿色可持续业务评价。中央银行也在不断创新监管工具，例如开展针对金融机构的绿色可持续业务评价。这类措施目标清晰、针对性强，能够直接聚焦金融机构在绿色可持续业务上的表现，政策驱动力显著。以中国人民银行为例，其于2021年印发的《银行业金融机构绿色金融评价方案》，对银行业金融机构的绿色金融业务开展情况进行系统评估，并明确将评价结果纳入央行金融机构评级等审慎管理工具中，以此强化金融机构拓展绿色金融业务的内生动力。
（一）制定绿色和转型金融标准。对于绿色金融标准，我国绿色金融标准呈现“国内统一、国际接轨”的特点，在全球范围内具有领先性，中国人民银行从中发挥了重要作用。2015年，中国人民银行发布《绿色债券支持项目目录（2015年版）》，这是全球首个国家级绿色债券支持项目标准；2021年，中国人民银行等三部门联合发布《绿色债券支持项目目录（2021年版）》，首次统一了绿色债券支持项目的界定标准，并将煤炭等化石能源清洁利用项目剔除，实现了与国际主流标准的一致；2025年，中国人民银行等部门发布《绿色金融支持项目目录（2025年版）》，统一了包括绿色信贷、绿色债券等在内的各类绿色金融产品认定标准。
对于转型金融标准，中国人民银行已牵头制定首批钢铁、煤电、建材、农业四个重点行业转型金融标准并在部分地区使用，第二批航运、化工等七个行业的转型金融标准研制工作正在滚动进行。新加坡金管局于2023年11月发布《新加坡-亚洲可持续金融分类法》，界定了有助于减缓气候变化的绿色、转型活动门槛和标准，涵盖能源、交通运输、信息与通信技术等八个重点领域。
（二）绿色金融市场的激励措施。许多中央银行均已出台政策文件鼓励绿色金融产品和服务的规范化、多元化发展。例如，2023年，泰国央行发布《泰国新金融格局下向环境可持续性转型》鼓励金融机构提供符合企业需求的信贷、金融产品与服务来激励企业绿色转型。另一类是采用补贴性政策促进绿色金融市场发展壮大。比如，新加坡金管局制定了多项支持可持续贷款市场、可持续债券市场、保险连接证券（ILS）市场发展的补贴性政策；中国香港金管局推出的《绿色和可持续金融资助计划》，向在香港发行的合格绿色和可持续债券及贷款提供发行和外部评审费用资助。
（一）优化治理结构。气候相关工作的复杂性要求中央银行优化自身治理结构，以确保气候政策的制定与实施更为合理、有效且协调统一。为此，多家央行设立了专门部门统筹气候相关工作。比如，欧央行成威廉希尔williamhill立了气候变化中心，负责整合内部不同部门的气候职能，该中心直接向行长汇报，由行长统筹监督欧央行在气候变化与可持续金融领域的工作；日本央行设立了气候协调中心，旨在促进气候信息共享与跨部门协作，该中心由政策委员会秘书处、货币事务部、金融系统和银行检查部、金融市场部等八个部门共同组成。
（二）设定减排目标。中央银行围绕自身运营和投资组合两个层面设立减排目标，以降低日常运行及对外投资活动中的碳排放。例如，匈牙利央行提出到2025年底人均碳足迹在2019年基础上减少75%的目标；中国香港金管局设定其管理的外汇基金投资组合在2050年或之前实现净零排放的目标。
（三）加强气候相关信息披露。部分中央银行定期编制并发布气候相关信息披露报告，阐述其在政策职能上管理气候风险的具体举措。比如，自2023年起，欧央行与所有欧元体系成员国央行联合发布气候相关财务信息披露报告。披露内容主要包括两方面：欧元体系为货币政策目的持有的资产及欧央行外汇储备的气候相关财务信息、非货币政策投资组合的气候相关财务信息。
（四）增强评估分析与数据支撑能力。一些中央银行通过优化量化模型、深化情景分析及风险评估等方式，提升对气候相关风险的识别与评估能力。例如，英国央行开发了银行贷款账簿估算模型，旨在提高不同银行间范围三排放强度的可比性。另有部分中央银行致力于提升气候数据的规模与质量，如欧央行开发了可持续金融指标、碳排放指标、物理风险指标等一系列气候相关指标，为监测和评估气候风险提供了更坚实的数据基础。
（五）加强国际合作。中央银行通过多种形式、多层级的国际合作，推动气候风险治理与绿色金融发展。主要方式包括：发起和参与国际组织与倡议，如国际可持续发展准则理事会（ISSB）等标准制定机构、央行与监管机构绿色金融网络（NGFS）等政策建议平台、联合国负责任投资原则（PRI）等市场倡议组织，这也是目前影响力最为广泛的合作方式；通过多边合作推动标准的国际协同，如中欧新三方编制的《多边可持续金融共同分类目录》（M-CGT）；借助国际论坛、专题研讨会、联合研究项目等机制分享最佳实践，如联合国气候变化大会（COP）。
中央银行应对气候变化的政策与行动正日渐丰富。对比分析可知，我国在应对气候变化的货币政策工具创新与宏观审慎监管框架构建领域已展现出较强的探索精神，在绿色金融标准体系建设、绿色信贷分配政策应用方面具备一定的国际领先性。为更好引导金融资源支持绿色低碳转型、有效防范气候风险，本文提出以下建议：
（一）强化绿色金融管理职能。尽管中央银行可能并非应对气候变化的主导者，但基于现有职责，各国央行也采取了一系列应对行动。在我国中央金融工作会议提出的“五篇大文章”指引之下，应继续加强绿色金融管理的顶层设计与执行力度，为绿色发展和气候应对提供更有力的政策支撑。
（二）拓展货币政策工具箱。在现有绿色信贷分配政策基础上，可进一步丰富激励约束手段。例如，可将气候因素纳入外汇储备管理等投资决策；优化抵押品框架，对绿色资产实施折扣优惠以提升其流动性，或引入气候风险因子调整抵押品价值，从而强化对绿色转型的引导并缓释相关风险。
（三）创新审慎监管工具。将气候风险纳入审慎监管框架，包括继续加强金融机构信息披露规范、逐步将气候因素整合至内部资本充足评估程序（ICAAP）以及监督检查和评价程序（SREP），以增强监督检查力度，探索将气候因素纳入资本要求从而提升金融体系应对气候风险的韧性。
（四）夯实数据与评估能力。可建设整合环境、气象、能源与宏观经济数据的气候风险大数据平台，开发“气候-经济-金融”综合分析模型，提升对气候风险传导路径与影响的量化分析能力。
（五）增强政策协同，形成部门合力。应对气候变化是一项长期性与系统性工作，需加强货币政策、财政政策、产业政策之间的协调配合，从而提升整体治理效能，实现“1+12”的政策协同效应。
（作者鲁政委为兴业银行首席经济学家；钱立华为兴业碳金融研究院常务副院长，首席绿色金融研究员；徐金为兴业碳金融研究院绿色金融研究员；方琦为兴业碳金融研究院院长助理，绿色金融高级研究员）
④汪红驹,杨雅婷,姚博.综合运用宏观政策工具应对气候相关金融风险[J].全球化,2023(2):84-92.
